Не знаю, как в других областях человеческой деятельности, а в области охраны природы и управления природными ресурсами в ближайший год нас ожидает рукотворная катастрофа. Причём не в одной какой-то точке Сибири или Дальнего Востока, а сплошняком от Калининграда до Курил. Ушедшее правительство заложило под новый кабинет бомбу замедленного нервно-паралитического действия, туманно называемую законопроект "Об обязательных требованиях в Российской Федерации". Кто чего от кого требует, сразу и не разберёшься, но если разберешься – так волосы встают дыбом. Во имя каких-то плохо юридически определённых "охраняемых государством ценностей" и для "снятия административных барьеров" предлагается с 1 января 2021 года отменить ВСЕ подзаконные нормативно-правовые акты (НПА) РФ, предписывающие контрольно-надзорные действия и устанавливающие какие-либо природоохранные ограничения для деятельности бизнеса.
Что это значит? Ну, возьмём "Закон о Байкале", направленный на сохранение и разумное управление этой природной жемчужиной, участком Всемирного природного наследия. Его исполнение зиждется на нескольких изданных во исполнение закона нормативных актах, предписывающих пределы допустимых воздействий на озеро, границы колебания уровней воды, список видов деятельности разрешённых в центральной экологической зоне Байкальской природной территории и т.д. Нормы эти живые, временами меняются в связи с вновь открывшимися обстоятельствами. К примеру, как мы уже писали, в марте 2019 года Министерство природных ресурсов после двухлетних исследований предложило радикально увеличить допустимые концентрации загрязнений в водах, сбрасываемых в озеро. Вынесли эту ересь на обсуждение, общественность и Академия наук встали на дыбы, отрезвлённые чиновники создали согласительную комиссию, ищут компромисс с наукой, скоро снова вынесут на обсуждение улучшенный проект. Нормотворчество, дело не быстрое, особенно когда кадры в министерствах подбираются по принципу преданности и семейственности и к тому ж весьма текучи. И вот завтра мы в одночасье отменим ВСЕ подзаконные нормативные акты по охране Байкала. Охрана озера как таковая прекратится, равно как и выполнение обязательств по международным конвенциям. Меж тем в сентябре президент издал специальные инструкции по обеспечению охраны озера и этих обязательств. Но суть в том, что планируемый обвал затронет не один Байкал, а всю систему управления страной, ибо единовременной отмене подлежат более двух миллионов нормативно-правовых актов.
В области охраны природы практически любой наш закон – отсылочный, работает только посредством применения подзаконных актов, изданных министерствами и ведомствами, где изложены детальные нормы, требования и процедуры для их соблюдения. По крайней мере, последние 30 лет так устроено всё природоохранное (и не только) законодательство России. Охрана природы – шутка сложная, так что в США или Норвегии процесс тоже управляется вовсе не только и не столько законами прямого действия. Облыжная отмена всех этих актов будет равносильна отмене охраны природы как таковой. В стране, где власть и бизнес питаются в основном за счёт Роспила природных ресурсов, это очень острый эксперимент.
Возможно, автор проекта (условно назовём его Манилов или Медведев) ожидал, что, подобно послушнику в дзен-буддизме, получив такой оглушительный подзатыльник, новая российская бюрократия в одночасье испытает просветление/озарение и наконец поймет, как управлять страной. Увы, можно смело предсказать, что просветления не произойдёт, а начнётся чудовищный хаос, в котором никому не будет ясно, что можно, что нельзя, что хорошо и что плохо, а главное каковы стандарты и процедуры различения одного от другого. На воссоздание необходимых правовых норм может уйти много лет, а их качество вряд ли будет выше существующих.
Русский язык весьма точен. Условный Манилов-Медведев назвал этот процесс "гильотиной", думая, что изящно шутит. Но язык мстит: в переводе на русский язык "гильотина" – это "головотяпка" – незамысловатое устройство для серийного убийства. Ну а совершаемый акт есть отъявленное головотяпство, что, наверное, уже очевидно из предыдущего описания.
Думается, что даже авторам новации это тоже очевидно, поэтому при Правительстве природных ресурсов и иных ведомствах созданы странные рабочие группы, которые заранее, ещё до принятия закона Думой, должны создать списки отменяемых актов. Не спрашивайте, какой в этом смысл, если все акты скопом отменят к 2021 году, – это игра в напёрстки, не имеющая ясных правил. Кроме того, закон предполагает создание какого-то резерва особых актов, которые не отменят, опять же оставляя широкие коррупционные возможности по формированию этого списка неприкосновенных НПА.
Ну хорошо, гильотина есть, а кто же Робеспьеры? И это, пожалуй, самая трагикомическая деталь: "рабочая группа" при Министерстве природных ресурсов практически целиком состоит из представителей бизнеса. Тут "Лукойл" и "Роснефть", "Кинросс" и "Сибур", "Евраз" и "Эксонмобиль", и еще штук 25 ведущих ресурсодобывающих компаний. Рулит же рабочей группой какая-то дама из "Газпром-нефти"… То есть пусти козла в огород, клерки из Министерства выкладывают перед этой компанией капусту в виде стопок нормативных актов, а представители бизнеса решают, жмёт им это или нет. Даже если вообразить, что в этом нет конфликта интересов (ну, попробуйте!), то представьте, сколь компетентен такой синклит решать общим голосованием, нужен или не нужен, скажем, Приказ Росрыболовства от 25.11.2011 №1166 "Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным биологическим ресурсам". Со всей очевидностью это собрание некомпетентно рассматривать каждый такой документ по сути, но классово заинтересовано в ликвидации любых обременений для бизнеса. Результат ясен?
В результате странный, совершенно нелегитимный до принятия закона список НПА на отмену пухнет с каждым днём. В прошлом году его рискнули показать народу на сайте обсуждения нормативных актов "regulation”, но свободолюбивый народ почему-то как никогда дружно его забанил – 8000 голосов против – редкий случай на этом скучном правовом сайте. Но министерских деятелей это не смутило, и сейчас в распухшем списке более 500 НПА на ликвидацию.
Что с этим делать в масштабах всей системы управления, знает разве что "Верховный правитель", может быть, именно на это и рассчитана вся провокация в целом. Что же касается охраны природы, то меры по предотвращению катастрофы сформулировал Александр Федоров –руководитель рабочей группы "Охрана окружающей среды" Общественного совета при Министерстве природных ресурсов. Он предлагает исключить из списка нормативно-правовых актов, предлагаемых к отмене:
все нормативно-правовые акты, принятие которых прямо предусмотрено действующими законами в сфере охраны окружающей среды и природопользования (т.е. "Об охране окружающей среды", "Об экологической экспертизе" и т.д.) как обеспечивающие действие законодательства на территории России и без которых эти действующие законы утратят свою силу;
все нормативно-правовые акты, принятые во исполнение международных обязательств России, как обеспечивающие выполнение продолжающих своё действие этих обязательств;
все нормативно-правовые акты, определяющие ведение мониторинга состояния окружающей среды, как обеспечивающие необходимую базовую информацию о состоянии природной среды и её компонентов для принятия любых управленческих решений;
все нормативно-правовые акты, устанавливающие критерии качества окружающей среды, отмена которых связана с ростом рисков существенного ухудшения состояния окружающей среды и увеличения заболеваемости населения;
все нормативно-правовые акты о статусе и функционировании особо охраняемых природных территорий, в т.ч. по озеру Байкал.
И если Правительство не услышит эти разумные доводы, нас ждет хаос, огромные потери природного капитала и многократный рост конфликтов, связанных с желанием людей защитить свою среду обитания. Ибо ранее её худо-бедно защищали законы, а с 1 января 2021 года это станет личным делом неравнодушных граждан. И тут Шиес придет в каждый дом.
Евгений Симонов – координатор Международной коалиции "Реки без границ"
Высказанные в рубрике "Мнения" точки зрения могут не совпадать с позицией редакции
